固废沙龙：热议北京市垃圾处理问题
时间：2009-04-17 阅读： 我要评论:
目前，垃圾处理问题已经成为北京市面临的最大民生问题之一。根据2009年1月的不完全统计，北京市两会期间，几乎每个代表团都提出了垃圾处理问题，议案提出的解决对策五花八门。同时，北京市垃圾处理问题的解决也是国内其它城市的一个代表，具有普遍性。 在日前举行的第七届固废高级沙龙上，与会专家针对此问题进行了深入的分析，并提出了解决的建议。
一、北京市垃圾处理面临的主要问题
1、垃圾处理以填埋为主，缺乏可持续性。
北京市垃圾处理以卫生填埋为主，建有17个填埋场，设计处理能力10350吨/日，目前处理量为12455吨/日。
卫生填埋占用大量土地资源，可作为填埋场的用地又非常有限。平原地区往往人口稠密，而山区往往又是水源或生态保护区。近年来，北京市户籍人口实际增长1.3％至1.4％, 城市核心区人口增长压力较大。北京市常住人口密度每平方公里995人，而首都功能核心区每平方公里超过22000人。以北京市海淀区为例，户籍人口约200万人，登记流动人口160万，加上院校和部队，总的人口规模估计在400万人左右；区总面积430.73平方公里，其中有四分之一为山区，人口密度达到9000多人/平方公里。
另外，高含水率和高易腐有机质含量的生活垃圾直接填埋难以解决臭气、渗滤液和地下水污染的问题。朝阳区曾组织专家对高安屯垃圾卫生填埋场的臭味问题进行了现场勘察和监测，发现臭味源主要来于三个方面：一是该垃圾填埋场自2002年底开始运转到现在，目前已经到了填埋垃圾产生沼气的旺盛期，沼气产量急剧增加。二是，2008年雨量较大，生活垃圾含水量增多。由于填埋场处于运转期，还不能对雨水进行彻底隔离，造成渗沥液增多而产生出臭味。三是超负荷运行带来暴露作业面积气味的挥发。
可供北京市选择的垃圾填埋场场址非常有限。依据《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-2008）及相关水源保护管理办法所划定的禁止填埋区（占全市面积的59%）、限制填埋区（占全市面积的28%），剩余只有13%是可作为填埋场场地的候选范围，考虑交通、居民、耕地等限制性因素，如果北京市继续以填埋处理为主要处理方式，填埋场地将难以为继。
2、现有垃圾处理设施超负荷运行，污染问题突出。
以海淀区为例，每天的生活垃圾产量是2500吨，填埋场的设计能力是1500吨，目前超负荷运行66.6%。朝阳区某主管领导对媒体透露，朝阳区高安屯垃圾场当初设计的处理能力是每日1000吨，但随着城市发展，垃圾处理量急剧增长，从2008年以来，高安屯垃圾场的处理量达到每天3400-3700吨，超负荷接近4倍。
超负荷运行造成的污染问题非常严重，周围居民反应的夏天下半夜恶臭难忍的事情是客观存在的。一方面，超负荷造成的恶臭排放，夏季后半夜逆温层的存在，臭气不易散发；另一方面，随着填埋垃圾量的增加，填埋场产生的填埋气体也随之增加，对填埋场附近的影响难以避免。
3、垃圾焚烧厂建设进展缓慢、阻力重重，综合处理厂难以实现“综合”。 2003年12月24日北京市政府面向社会首次公布了《北京市生活垃圾治理白皮书》，它是北京市政府实现治理目标的宣言，是指导相关部门工作的纲领。
《白皮书》称，加大投入，加快垃圾处理设施建设。根据《北京市国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》和《落实奥运行动计划垃圾处理设施的建设规划》发展目标，2008年前，要完成新建15座垃圾处理设施，形成日处理垃圾1.25万吨的能力。具体建设项目包括：垃圾填埋场3座，综合处理厂7座，焚烧厂3座，转运站2座。具体建设计划是：2003年建成门头沟焦家坡垃圾卫生填埋场；2005年前建成丰台垃圾处理厂、阿苏卫、董村、朝阳、海淀、房山、怀柔7座垃圾综合处理厂和大屯、石景山2座垃圾转运站；2008年前建成安定二期、大杜社2座垃圾卫生填埋场和朝阳、南宫、海淀3座垃圾焚烧厂。
生活垃圾综合处理厂多数无法落实工艺，确定工艺的也各种原因难以达到预期效果。
4、生活垃圾处理缺乏长远规划，应付眼前，局面被动。
根据2007年北京各区的划分为首都功能核心区（东城区、西城区、崇文区、宣武区），城市功能拓展区（朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区），城市发展新区（房山区、通州区、顺义区、大兴区、昌平区），生态涵养发展区（平谷区、怀柔区、门头沟区、密云县、延庆县）四大类型。首都功能核心区的垃圾由市政管委统一清运和处理，其余都是由各区自己负责处理，生活垃圾处理只能考虑眼前需要，缺乏可靠的中长期规划。
二、建议
1、建议加强公众宣传和舆论引导
从北京市目前垃圾处理问题引起的公众争议来看，二噁英、臭气、房价是三个焦点。垃圾焚烧产生的二噁英是不是主要排放源，其危害程度如何，发达国家是否已经限制垃圾焚烧的发展，垃圾焚烧是不是落后的工艺？填埋场的臭气（现时显现）和地下水污染（长期风险）如何更好地避免？这些问题需要给公众专业的回答，而且是真正的专家来回答。
从目前北京市的舆论来看，媒体宣传报道基本处于无序和猎奇的状态。政府如果不能采取措施向公众传达一种正确的声音，必然会使问题向顽疾的方向越走越远。
2、领导高度重视
在目前的体制下，垃圾处理情况好的国内个别大城市（例如上海），垃圾处理决策级别比较高，力度较大。对于一个城市来说，不是所有的问题都要具有高位协调的机制。但是一个已经出现了很严重的公共影响的事情，而且处于舆论长时间不能正确引导，公众的担忧和顾虑积蓄已久的状态下，需要这样的决策机制。
从长远来看，垃圾处理专项规划的制定、推进、协调成为一个城市无法回避的现实，高位决策机制必然会提升这个问题的重视和解决效率。
3、排除干扰，积极的发展生活垃圾焚烧处理
北京发展生活垃圾焚烧处理已经到了刻不容缓地步。日本、德国是大家公认的世界上生活垃圾分类回收比较好的国家，但同时也是焚烧比例比较高的国家。日本目前生活垃圾焚烧量达到每日人均0.9千克，而德国也达到每日人均0.6千克，也都排在世界前列。欧盟最新公布的调查报告显示，在欧盟，凡是焚烧比例高的国家，垃圾回收利用的比例也高（焚烧炉渣以及焚烧炉渣中的金属还可进一步得到回收）。现在居民主要担心的是“二恶英”问题，从美国、德国、日本环境部门最新公布调查报告表明，现代化生活垃圾焚烧厂已经不是二恶英的主要排放源（见附件说明）。
因此，北京市生活垃圾处理焚烧比例需要大幅度提高，建议为：近期（2012年）回收利用占40%，焚烧处理占30%，填埋处理占30%，远期（2020年）回收利用占50%，焚烧处理占40%，填埋处理占10%。
4、实事求是，科学决策。
（1）客观评估北京市的生活垃圾以及生活垃圾回收利用水平
由于我国通常将城市垃圾中可回收的物品一般称为“废品”，而将其余俗称为垃圾，其中被称为垃圾的由城市环卫部门负责处理，而废品的收运和处理由其它部门负责。因此，目前，城市建设部门统计的城市垃圾清运量基本不能反映“废品”部分，城市垃圾中废品回收又没有健全完善的管理体系，因而，我国城市垃圾的回收利用水平难以得到全面的统计和反映。而国外特别是发达国家垃圾的内涵是严格意义上的废弃物，他们强调垃圾综合处理，首先强调回收利用，把提高垃圾回收利用率作为主要战略目标。例如，1989年美国国家环保局(EPA)制定国家城市垃圾回收利用率的目标为25%，1996年实现这一目标后，又将垃圾回收率35%确定为新目标，2007年美国垃圾回收率33.4%。德国的分类回收利用率是公认比较高的国家，垃圾回收利用率达到55%，但是如果扣除废纸和玻璃，其垃圾回收利用率达到35%。
按照北京市的2007年统计数据，全市生活垃圾产生总量619万吨，再生资源回收量达374.72万吨（来源：政协北京市第十一届委员会第二次会议大会书面发言材料之七十一），如果加上餐馆的厨馀垃圾约40万吨（这部分垃圾事实上已经回收利用，当然回收利用过程中可能存在这样或那样的问题），还有堆肥处理近20万吨，垃圾资源回收利用率实际达到40.5%。
因此，如果按照相同口径，参照发达国家的生活垃圾处理比例的统计方式，北京的生活垃圾处理比例大致为：40%回收利用，60%为卫生填埋。
（2）建议成立专门的专家团队设立专门的研究课题，尽快解决几个目前公众普遍关心的问题，例如二噁英的问题、国外垃圾处理历程和经验、国外垃圾焚烧发展趋势等。
（3）垃圾处理基础数据（例如总量、成分、热值、含水率等）极少是北京，甚至全国的普遍现象。没有基础数据作为支撑，未来的技术应用都是空谈。对于这些基础性工作应该作为一项市政常规监测落实。
（4）管理决策不能光靠领导拍脑袋。垃圾是否执行分类收集，垃圾是资源到底体现在什么地方，垃圾管理的职能部门如何分工，垃圾处理设施周围居民如何补偿等需要开展一些软性研究和支撑工作。不管是专家型领导、还是纯粹的专家，决策都需要相关的研究工作作为基础，在研究的基础上得出建议和最终的决策。
垃圾的分类收集，首先要分析具体哪一类垃圾进入垃圾场多了，需要采取单独收集，而不是笼统的进行分类收集。在操作上，生活垃圾分类收集需要本着先易后难的原则，逐步推进和系统推进。有机垃圾资源化利用的切入点可先从园林垃圾、粪便、污泥、餐厨垃圾等着手。家庭厨馀类垃圾分类收集宜在农村和小城镇推广，如何对城市居民家庭的厨馀类有机垃圾管理，我们需要变换思路，把控制生活垃圾水分作为管理目标。
5、逐步建立家庭有毒有害垃圾分类收集系统
对于家庭有毒有害垃圾以及电子垃圾等应由政府建立分类收集系统。这些垃圾并不是每天都产生，但如果不进行分类收集，而混入城市生活垃圾系统，对生活垃圾处理的影响和环境危害都是明显的。这方面也需要政府从生产者着手，连接销售和消费者建立回收网络,采用押金制度是一个比较好的选择。
6、未雨绸缪，制定中远期专项规划，强化政府执行力
垃圾处理设施的选址不单是中国出现问题，发达国家一样经历过这些问题。对于一个快速发展的城市来说，中远期规划应该是对未来城市功能布局的一个解决方案。
对于规划中的垃圾处理设施，不能轻易改变周边的设施建设。对于北京目前的现状，找到一个满足要求的垃圾处理设施异常困难，在某种程度上，宁可搬迁居民区，也不一定要搬迁垃圾处理场(厂)。选址的矛盾本质上是局部利益和整体利益的矛盾，要打破预期，把整体利益放在优先地位考虑，否则，垃圾处理场场址选择将陷入困境。
垃圾处理设施运营的好坏更大程度上考验的是政府监管的水平、力度和决心。和垃圾处理技术达标排放相比较，民众更不相信的是政府的信誉。如果政府不在设施监管上有所作为，不能满足在建（新）设施的环保要求，未来产生的问题会叠加得更复杂。
7、逐步建立并完善法制化程序
环境影响评价法中的公众参与中的“公众”如何取样，如果反映他们的声音需要重新考虑。从目前的法律执行来看，公众接口的设计即遇到了现时的不理智问题，也遇到了科学的不合理性问题。
攻击焚烧或填埋也许只是一个表层现象，因为房地产商关心自己的楼盘价格，居民关心自己的资产价格。在少数人的利益和大多数人的利益博弈之中，需要有所取舍。这样的取舍没有强制和高压的法律约束和权威的话，是无法有效执行的。
法律强制执行考虑的是更大的范围内更广大人民群众的整体利益，能够让他们得到满意是最终的出发点。这必然会造成局部利益的丧失，可能会付出代价，有的时候，可能代价会比较昂贵。（徐海云、李建军）
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